Iratkozzon fel hírlevelünkre!

A funkcionális/feladatalapú osztályozások és használatuk az államháztartási gazdálkodásban

E cikk a megváltozott szabályozás elvi alapjait, főbb irányait, jellemzőit, valamint a hatályba lépés óta eltelt két hónap gyakorlati tapasztalataiból néhányat igyekszik bemutatni.

Az államháztartás kiadásait, teljesítményét a közfeladatok ellátása és más társadalmi célok megvalósításának bemutatása során két irányból vizsgálhatjuk:
►Egyrészt számba vehetjük, hogy mennyit költ az államháztartás az egyes közfeladataira és céljaira, azaz funkcióira – ez a szemléletmód az elérendő célra, ellátandó állami funkcióra fókuszál. Ennek a szemléletmódnak a „megtestesülése” az államháztartás kiadásainak és bevételeinek nemzetközileg egységes alapokról induló funkcionális osztályozása.
►Másrészt vizsgálhatjuk azt is, hogy az állami szereplők, költségvetési szervek milyen feladatokat látnak el, milyen tevékenységeket végeznek az állami célok, közfeladatok megvalósítása érdekében, s azt milyen hatékonyan teszik. Ezt a szemléletmódot tükrözi a magyar államháztartási szabályozásban az Európai Unióban egységes tevékenység-osztályozásból (TEÁOR’08) kiinduló államháztartási szakfeladatok rendje.

Természetesen számos területen – különösen a klasszikus közfeladatok (mint például az igazgatási feladatok, az oktatás, az egészségügy) esetében – a két szemléletmódból eredő osztályozás egybe is eshet, más területeken ugyanakkor csak a funkcionális (például az egyes civil társadalmi célok megvalósítását segítő támogatások), vagy csak a tevékenységalapú (például a költségvetési szervek által végzett vállalkozási tevékenységek) szemléletmód értelmezhető.

Magyarországnak az Európai Unió és az ENSZ szakosított szervei felé irányuló, az államháztartás kiadásait bemutató beszámolóit mindkét szemléletmód szerint el kell készítenie, ugyanakkor a tisztán pénzforgalmi szemléletű költségvetési számviteli rendszer az utóbbi évtizedekben csak egy csatornán tette lehetővé a kiadások és bevételek feladatokra/tevékenységekre bontását, így a 2009-ben megújított szakfeladatos rendszert kellett úgy kialakítani, hogy az kielégítse – legalább részben – az egyre fontosabbá váló funkcionális szemléletű statisztika adatigényeit is.

Az államháztartás gazdálkodásának, a költségvetés tervezésének hatékonyabbá tételéhez is elengedhetetlen hosszú távon a kiadások/költségek szerkezetének e két szemléletmód szerinti gyűjtése, illetve mutatószámok segítségével a teljesítmények mérése, s ehhez jó lehetőséget, alapot ad a 2014-ben hatályba lépő új számviteli rendszer.

A funkcionális/feladatalapú osztályozások használatának célja az államháztartásban
A funkcionális/feladatalapú osztályozási rendszer az államháztartás szereplőinek tevékenységein keresztül igyekszik felmérni azok közfeladatait és céljait (tevékenységekké „konvertálva” azokat), valamint egyéb (szabad kapacitás terhére végzett, vállalkozási) tevékenységeit.

A funkciók, szakfeladatok szerinti elszámolás célja a költségvetési rendszerben elsősorban a kiadások és bevételek (illetve költségek és eredményszemléletű bevételek) ellátott (köz)feladatokhoz, tevékenységekhez kötése, valamint – a megfelelő mutatószámok alkalmazásával – a feladatellátás hatékonyságának, a teljesítmények mérése. (Természetesen tisztán pénzforgalmi szemléletű számvitel alkalmazásával ez a cél csak korlátozottan valósítható meg, valódi hatékonyság- és teljesítményméréshez szükség van az eredményszemléletű számbavételre is.)

Mivel az államháztartás rendszere – még intézmény-finanszírozás esetében is – valamilyen módon az ellátott közfeladatokat, teljesítményeket finanszírozza, azok lehető legpontosabb mérése, feltérképezése elengedhetetlen egy ésszerű és gazdaságos tervezési és finanszírozási rendszer működtetéséhez, az egyes közfeladatok „bekerülési értékének” megállapításához.

Még jobban felértékelődik az ellátott közfeladatok külön-külön mérése akkor, amikor a gazdaságossági és irányítási szempontokat figyelembe véve egyre több intézmény-összevonásra kerül sor, s ezen keresztül vegyes profilú költségvetési szerv kialakítása történik.
Egy jól felépített, kellően részletezett kormányzati funkciók szerinti, illetve szakfeladatos beszámoló nagyon jól hasznosítható a vezetői információs rendszer részeként is, mind intézményvezetői, mind irányító szervi, mind pedig szakpolitikai (kormányzati irányítói) szinten.

A – nagyobb részletezettségen túl – a legjelentősebb változás a 2009-ben először átalakított rendszerben az volt, hogy a korábbinál jóval szigorúbban követi azt az elvet, mely szerint a kiadásokat és bevételeket minden esetben azon a szakfeladaton (illetve kormányzati funkción) kell elszámolni, amelynek érdekében felmerültek, függetlenül a felmerülés helyétől és a teljesítő szervalapító okiratban deklarált feladataitól. (Azaz például ha az önkormányzati hivatal költségvetésébe kerül betervezésére az óvoda valamely üzemeltetési kiadása, azt a hivatalnak az óvodai ellátás kormányzati funkcióján kell elszámolnia, függetlenül attól, hogy neki alapító okirata szerint nem feladata az óvodai nevelés.) Az ilyen értelmű szabályozás célja az, hogy az egyes közfeladatokra fordított költségvetési források összemérhetőkké és teljes körűvé váljanak, ugyanakkor az elv alkalmazása a gyakorlati működés kezdete óta eltelt négy év ellenére sem zökkenőmentes még mindig.

A kibővített szakfeladat rend további jelentős újdonsága volt, melyet a 2014-től szerepét átvevő kormányzati funkciók rendje is követ, hogy már nem csupán az ellátott feladatok, tevékenységek teljes körű elkülönítését teszi lehetővé, hanem külön megjeleníti a támogatásokat is azok célja szerint. (Jelentősége, hogy 2010 előtt ezek nem voltak elkülöníthetők, egy-egy „gyűjtő” szakfeladaton jelentek meg, így kormányzati/törvényhozói szinten a tervezéshez szükséges számos információ nem – vagy csak aránytalan ráfordítással – lett volna elérhető.)

Változások a feladatalapú/funkcionális elszámolás gyakorlatában 2014-től
A Kormány 2013. január 11-én elfogadta az államháztartási számvitelt alapjaiban megújító rendeletet (az államháztartás számviteléről szóló 4/2013. (I. 11.) Korm. rendelet, továbbiakban: Áhsz.), melynek rendelkezéseit – egy évnyi felkészülési időt követően – 2014. január 1-jétől kell alkalmazni.

Az Áhsz. az államháztartás számvitelét két részre bontja: költségvetési számvitelre (pénzforgalmi szemléletben mutatja be a kiadásokat és bevételeket), valamint eredményszemléletű pénzügyi számvitelre. Az új számviteli rendszer kialakítása alapot biztosított arra is, hogy az államháztartás szervezetei közfeladatainak és egyéb tevékenységeinek mérésére szolgáló szabályozásban is – kihasználva a kettős rendszerű számvitelből adódó lehetőségeket is – váljon el egymástól a funkcionális és a tevékenységalapú osztályozás.

Az Áhsz. rendelkezései szerint tehát a teljes körű, pénzforgalmi szemléletű, a költségvetési tervezést közvetlenül megalapozó költségvetési számvitelben a kiadásokat és a bevételeket tisztán kormányzati funkciónkénti bontásban – azaz az ellátott közfeladatok, állami célok szerint – kell bemutatni a beszámolóban, míg a pénzügyi számvitelben azon szakfeladatok (tevékenységek) költségeit és eredményszemléletű bevételeit kell bemutatni, amely tevékenységek esetében lényeges információ-tartalommal bír azok önköltségének kimutatása.

Az új szabályozásnak való megfelelés érdekében szükséges volt átalakítani a tevékenységek (szakfeladatok) osztályozását és használatának szabályait, elkülönítve egymástól a nemzetközi funkcionális osztályozási rendnek, a COFOG-nak megfelelő kormányzati funkciók rendjét, mely elsősorban az ellátott és támogatott közfeladatok körét jeleníti meg, illetve a szakfeladatok rendjét, mely 2014-től kezdődően – a korábbihoz képest lényegesen szűkebb körben – lehetőséget ad egyes szakterületeken az ellátott tevékenységek önköltségének bemutatására. E szempontoknak megfelelve váltotta fel a szakfeladat rendről és államháztartási szakágazati rendről szóló 56/2011. (XII. 31.) NGM rendeletet a kormányzati funkciók, államháztartási szakfeladatok és szakágazatok rendjéről szóló 68/2013. (XII. 29.) NGM rendelet (továbbiakban: Kfr.)

Az új nómenklatúrák kialakításakor az alábbi peremfeltételekre kell figyelemmel lenni:
►Mivel az ellátott közfeladatok, államháztartási kiadások és bevételek bizonylati szintű, teljes körű bemutatására az Áhsz. a költségvetési számvitelben ad lehetőséget, az itt használt kormányzati funkciók köre kellő részletezettségű kell, hogy legyen a nemzeti számlák előállításához, illetve a transzferek útján (támogatás formájában) megvalósuló közfeladatok és más kormányzati célok kiadásainak bemutatásához.
►A kormányzati funkciók köre azonban – jellegénél fogva – elsősorban a közfeladatok, közcélok körét fedi le, így az egyéb tevékenységek (szabad kapacitás terhére végzett és vállalkozási tevékenység) részletes bemutatására, mérésére önmagában nem alkalmas, a tevékenységi bontás a pénzügyi számvitelben, szakfeladaton történhet.
►A pénzügyi számvitelben a szakfeladatokra önköltséget kell bemutatni, ez nem tartalmazza a költségek teljes körét, pl. a transzfereket (egyéb ráfordításokat)sem, így az csak azokat a tevékenységeket képes mérni, amelyeket a szerv saját maga végez, a harmadik fél bevonásával ellátottakat nem.

Ennek megfelelően az új rendszer legfontosabb jellemzői:
1. Alapító okiratok tekintetében:
• marad a szerv főtevékenység szerinti besorolása államháztartási szakágazatba;
• változás, hogy a költségvetési szerv közfeladatait, szakmai alaptevékenységeit kormányzati funkciókba sorolja.
2. Gazdálkodásban:
• a költségvetési számvitelben kormányzati funkciókra történik a bontás és elszámolás, csak itt jelennek meg teljes körűen a kiadások és bevételek;
• A pénzügyi számvitelbe kerül a szakfeladatokra történő önköltség-elszámolás, ami szabad kapacitás terhére végzett és vállalkozási tevékenységek esetében mindenképpen kötelező. Szakmai alaptevékenység esetén akkor, ha azt vagy a szakfeladat (pl. könyvkiadás vagy helyiség-bérbeadás esetében), vagy a funkció (pl. felsőoktatás, kutatás, szociális ellátások esetében) tartalmi meghatározása előírja.

Gyakorlati problémák a kormányzati funkciók és szakfeladatok használatában
A funkcionális/feladatalapú osztályozások szabályozási, elméleti alapjainak rövid bemutatása után álljanak itt az elmúlt két hónapban felmerült értelmezési problémák közül kiragadva a leggyakoribbak, valamint a korábbi évek gyakorlati tapasztalatai alapján a szakfeladatok használata során látható néhány olyan típushiba, melyek a 2014-től átalakult rendszerben is figyelmet érdemelnek.

3.1 2009. január 1-jétől hatályos kormányrendeleti szabály, hogy a költségvetési szervek tevékenységeinek megjelölésére (alapító okiratban, SzMSz-ben stb.) a tevékenység szakfeladat rend szerinti besorolását kell alkalmazni, s a szakmai alaptevékenységeket a létesítő (vagy módosító) jogszabályban vagy okiratban e szerint kell feltüntetni. 2014. január 1-jétől az okiratokban a szakfeladatokat a Kfr.-ben foglaltak szerint a közfeladatok, tevékenységek kormányzati funkciók szerinti meghatározása váltotta fel.

A feladatok besorolása, alapító okiratban történő megjelenítése során a korábbi szabályozással egyezően változatlanul fennálló elv, hogy a kormányzati funkciók nem pusztán „elszámolási egységként” működnek, hanem megjelennek a szerv okirataiban is, mint a tevékenységek pontos meghatározását biztosító struktúra elemei. E két szerepkörükben a funkciók egy adott szervnél gyakran részben, néhány esetben egészében nem esnek egybe, ugyanis a jogszabály egyes tevékenységekre vagy szervekre nézve a főszabálytól eltérő (elsősorban az elszámolással kapcsolatos) előírásokat tartalmaz.

Jellemző lesz tehát, hogy nem (csak) azok a kormányzati funkciók jelennek meg alaptevékenységekként az alapító okiratban, mint amelyekre a szerv el fogja számolni a szerv a kiadásait és bevételeit. (Például: az óvodai nevelés funkcióit az önkormányzati hivatal alapító okiratában nem kell feltüntetni, mivel az biztosan önálló intézmény. Ugyanakkor ha az önkormányzat vagy a hivatal közvetlenül (tehát nem az intézmény-finanszírozás keretében) az óvodával kapcsolatos kiadást teljesít – pl. új intézmény építésével, felújítással, bővítéssel vagy akár üzemeltetéssel kapcsolatban –, akkor azt az óvodai nevelés funkcióin kell elszámolnia a költségvetési számvitelben (és – az óvoda esetében – a technikai szakfeladaton a pénzügyi számvitelben).

3.2 Más azonban a kormányzati funkciók szerinti osztályozás besorolási logikája abból a szempontból, hogy alapegységnek a közfeladatot tekinti, nem a tevékenységet, így számos esetben a korábban önálló szakfeladatként megjelenített tevékenységek egy része az átsoroláskor „beleolvad” a nagyobb egységet átfogó kormányzati funkcióba. Ezek közül a funkcióba beolvadó (rész)tevékenységek közül ugyanakkor jó néhány szakfeladatként megmaradt, és a Kfr.-ben foglalt tartalmi meghatározása szerint önköltségét önállóan, a funkciótól elkülönülten el kell számolni (ilyenek pl. a szolgálati lakás üzemeltetése, a konferencia- és rendezvényszervezés, bizonyos esetekben a kiadói tevékenységek).